保密法律責任體系初探
保密法律責任體系的涵義及其分類
保密法律責任體系是指以憲法、刑法、保密法、公務員法以及保密法實施條例、行政機關公務員處分條例等法律法規為基礎，涵蓋違反保密法律法規行為的刑事法律責任、行政法律責任、違憲法律責任以及其他法律責任，輔以黨紀責任的有機統一的責任追究體系。根據保密違法行為的性質，可以把保密法律責任分為刑事法律責任、行政法律責任、違憲責任和其他法律責任。
（一）刑事法律責任
刑法用8個條文10類罪名確定了我國打擊泄密犯罪行為的范圍，即第109條、111條、113條、282條、287條、398條、431條、432條分別規定了叛逃罪，為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密罪，非法獲取國家秘密罪，非法持有國家絕密、機密文件、資料、物品罪，故意泄露國家秘密罪，過失泄露國家秘密罪，非法獲取軍事秘密罪，為境外竊取、刺探、收買、非法提供軍事秘密罪，故意泄露軍事秘密罪，過失泄露軍事秘密罪。其中，有2類規定了死刑和無期徒刑，即為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密罪和為境外竊取、刺探、收買、非法提供軍事秘密罪；有4類（除上述兩類外）可以判處5年以上有期徒刑，即叛逃罪、故意泄露軍事秘密罪、過失泄露軍事秘密罪、非法提供軍事秘密罪，而非法獲取軍事秘密罪還可以判處10年以上有期徒刑；可以判處3年以上有期徒刑的有3類，即故意泄露國家秘密罪、過失泄露國家秘密罪和非法獲取國家秘密罪；可以判處3年以下有期徒刑的有1類，即非法持有國家絕密、機密文件、資料、物品罪。
（二）行政法律責任
保密行政法律責任是指行政主體或行政相對方由于違反保密法律法規或不履行保密法律義務而依法承擔的法律后果。行政處分是保密行政法律責任的主要承擔方式，具體包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等6類。其他行政法律責任還有行政處罰，如保密法第50條規定，出現互聯網及其他公共信息網絡運營商、服務商不配合司法機關調查等情況，致使涉密信息繼續擴散的，公安、國家安全機關和信息產業主管部門可以依法對運營商、服務商給予行政處罰。
保密法第48條特別規定了應予以處分的12種嚴重違規行為，改過去的“結果論”為“行為論”，體現出“重典治亂”的立法思想，即不論是否產生泄密實際危害后果，只要發生列舉的12種嚴重違規行為之一，不夠刑事處罰的，都將追究其行政法律責任。保密法第49條規定，對發生重大泄密案件的直接負責的主管人員和直接責任人員都要予以處分；對應當定密的事項不定密致使國家秘密失去保護并造成泄密的，或者對不應當定密的事項定密，嚴重影響信息資源合理利用而造成較大負面影響的，要給予責任人員處分。
保密行政法律責任的法律依據主要有4 類： 第一類為法律，如保密法（第五章）、公務員法（第12、53、81、95條）、國家安全法（第19、20、28、29條） 、國家審計法（ 第1 4 條）等；第二類為法規，如保密法實施條例（第四章）、行政機關公務員處分條例（第26條）等；第三類為中央國家機關、各部門制定的規章制度，如新聞出版保密規定（第16條）、科學技術保密規定（第23、26條）等；第四類為地方法規，如北京市實施《保密法》若干規定（第12條）。
（三）違憲法律責任
違憲責任是指由于有關國家機關制定的某種法律和法規、規章，或有關國家機關、社會組織或公民從事了與憲法規定相抵觸的活動而產生的法律責任。憲法第53條規定，中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，保守國家秘密。從而明確了保密是每個公民的義務， 是憲法義務。不過，由于我國沒有憲法法院且未建立完善的違憲審查制度，對有違憲行為的個人追究違憲法律責任，一般還要依據其他部門法。
（四）其他法律責任
保密法第48、49條均規定，違反該條內容，但“不適用處分的人員，由保密行政管理部門督促其主管部門予以處理”。這些“不適用處分的人員”主要指不屬于組織人事和監察機關規定的可以給予處分范圍的人員，一旦這些人員出現嚴重違規，或為重大泄密案件的直接主管人員和直接責任人員，由保密行政管理部門督促其所在機關、單位根據內部管理規定，或者合同約定的條款，給予教育、訓誡、經濟處罰和解除勞動關系等不同形式的處理。
保密法律責任的有機補充——黨紀責任
保密工作是黨和國家歷來都十分重視的一項重要工作，“保守黨的秘密”是每位共產黨員在入黨誓言中的莊嚴承諾。所以，違反保密規定的行為也是違反黨的保密紀律的行為。《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱紀律處分條例）第138條規定：丟失秘密文件資料或泄露黨和國家秘密，根據情節，可以給予警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看處分或給予開除黨籍處分。對發生重大失泄密事件的主要領導，根據情節，應給予相應黨紀處分。據此，在追究有關責任人員保密法律責任時，如果責任人員是共產黨員，依據該條規定，還要同時對其做出黨紀處理，追究其相應的黨紀責任。
對已追究刑事法律責任、行政法律責任或其他法律責任的，還要同時追究黨紀責任。紀律處分條例在第33條規定：黨員依法受到刑事追究的，黨組織應當根據司法機關的生效判決、裁定和決定及其認定的事實、性質和情節，給予黨紀處分。黨員依法受到行政處罰、行政處分，應當追究黨紀責任的，黨組織可以根據生效的行政處罰、行政處分決定認定的事實、性質和情節，經核實后給予黨紀處分。黨員違反國家法律、法規、企事業單位或者其他社會組織的規章制度受到其他紀律處分，應當追究黨紀責任的，黨組織在對有關方面認定的事實、性質和情節進行核實后，給予黨紀處分。
依照紀律處分條例第30、31條規定，對追究保密刑事責任的3類嚴重違法犯罪黨員，還要給予開除黨籍處分：（1）因故意犯罪被依法判刑法規定的主刑（含宣告緩刑）的；（2）單處或者附加剝奪政治權利的；（3）因過失犯罪，被依法判處3年以上（不含3年）有期徒刑的。此外，因過失犯罪被判處3年以下（含3年）有期徒刑或者被判處管制、拘役的，一般應開除黨籍；依法被勞動教養的，應開除黨籍。
受到黨紀責任追究的，如需給予行政處分或者其他紀律處分的，依照紀律處分條例第32條規定，作出或者批準作出處理決定的黨組織應當向有關機關或者組織提出建議；涉嫌犯罪的，應當移送司法機關。
保密法律責任追究工作中存在的問題
（一）責任追究缺乏操作性強的依據和標準
一是現有的關于保密法律責任的規定比較原則，面對日益復雜多樣的違反保密法律法規行為，處理時缺乏一個系統、明確、規范、操作性強的處理規定。二是沒有統一的、具有可操作性的處理標準，對相同情節的違反保密法律法規行為，處理時容易出現畸輕畸重。三是違反保密法律法規行為多屬過失，一些機關、單位借口無據可依，處理時往往避重就輕。
（二）“嚴重違規行為”的界定和處理不好把握
在實踐中，保密法第48條所列舉的12種禁止行為難以取證、認定。如所列禁止行為第五項“非法復制、記錄、存儲國家秘密的”，由于涉密工作崗位變動情況大量存在，好多人都有搜集、占有資料的習慣，極有可能出現“非法復制、記錄、存儲國家秘密”的行為，但這種行為很難取證，對其進行處理難度較大。
（三）行政法律責任與刑事法律責任銜接不力
在泄密案件的移送方面，司法機關對刑事辦案中應追究黨紀和政紀責任的案件，相當一部分沒有移送保密行政管理部門；有的應追究刑事責任的泄密案件，紀檢、監察機關和保密行政管理部門也沒有及時移送司法機關。究其原因：一是可能由于泄密案件的查處本身比較敏感，司法機關同紀檢監察、保密行政管理部門相互之間的信息溝通不暢；二是由于各機關各自有獨立的辦案流程、規范和系統，相互之間對于追究行政與刑事責任的銜接方面還缺乏有效、有力的配合機制，缺少牽頭部門的組織協調。
（四）黨紀責任與政紀責任同時追究問題
目前，在保密行政管理部門的指導和督促下，大多數機關、單位都能對泄密責任人員做到黨紀責任與行政責任同時追究，但是還有個別地區、個別單位在人員處理時，不能做到同時追究黨紀責任和政紀責任。
（五）企事業單位工作人員責任追究問題
大多數企事業單位，尤其是科研機構，不具有行政職能，其工作人員不參照公務員管理，對其違反保密規定行為進行處理時，大多是進行經濟處罰，或進行批評教育，或調離工作崗位，處理尺度不一，缺乏有效的懲戒手段。
（六）定密不當責任追究問題
實踐中，亂定密、亂標密的現象嚴重，應當定密而不定密的情況也大量存在，但對其認定和處理必須以造成嚴重后果為必要條件，而什么是“嚴重后果”實踐中難以把握，不好界定。
建立和完善保密法律責任體系的建議
（一）條件成熟的法規、規章應盡快出臺如保密法實施條例、違反保密法律法規行為處分規定等法規規章，是保證保密法實施的重要配套制度，是完善保密法律責任體系的基礎和依據，建議在充分調研論證基礎上，盡快出臺。
（二）一些亟須制定，但條件還不成熟的規章制度，要加強調研如泄密案件查處工作規則、查處泄密案件協調配合辦法等，要加強調研，盡快列入保密立法工作規劃；對新情況、新問題，如保密法48、49條的貫徹落實要加強研究，在統一辦案規范和統一處理標準上，要加強論證，時機成熟時，要抓緊制定制度或建立機制。
（三）保密行政管理部門要加強與各部門的協調配合保密行政管理部門要在泄密案件調查和保密法律責任追究工作中，積極協調紀檢監察機關和公安、安全、檢察、審判機關，建立起聯席會議制度，加強協調配合，加強案件移送，加強保密法律責任追究信息的溝通與反饋。
（四）加強執法理念教育，提高執法水平新修訂的保密法規定了有新時期特色的內容，尤其在責任追究方面有了重大變化。要加強對執法人員尤其地方執法人員的培訓和指導，探索加強責任追究的“判例”研究，匯總和剖析典型案例，統一執法標準，提高執法水平，在保密法律責任追究上切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究。
法律社會學的研究表明，法律的權威或威懾力并不是由處罰的嚴厲程度所決定，而是由處罰的必然性所決定。換言之，只要保密法律責任體系盡快建立并完善，責任追究執法行為實現規范化，使人們感到保密違法行為必然被追究法律責任，保密法律法規的權威就足以彰顯。
