西南石油大學經濟管理學院 沈西林
作為一個發展中大國，要在2020年全面建成小康社會，離不開充足、廉價、清潔、安全的能源供給。在國際能源格局發生巨大變化的背景下，我國應把能源生產與消費革命作為長期戰略，并將能源問題提升到了國家發展和安全戰略高度。四川省是頁巖氣資源富集區域，也是全國開展頁巖氣勘探開發利用最早的地區，經過幾年來的工作，獲得了國內學科最全、類型最多、數量最大的頁巖和頁巖氣資料，初步認識了四川盆地頁巖氣資源特點。四川省頁巖氣資源的勘探開發，有助于推動四川省頁巖氣產業發展，增加天然氣資源的供應量，緩解天然氣供需矛盾，優化能源結構，培育新的經濟增長點，促進節能減排，緩解環境壓力。
一、四川頁巖氣資源開發現狀
根據國土資源部油氣研究中心2012 年發布的《全國頁巖氣資源潛力調查評價及有利區優選》，中國頁巖氣預估地質資源總量 134 萬億立方米，其中四川省頁巖氣資源量和預估可采資源量分別為 27.5 萬億立方米和 4.42 萬億立方米，占全國總量的20.46%和17.67%，均居全國第一。
我國頁巖氣開發起步晚，效益不明顯，產業發展較緩慢。中石油、中石化已經對四川盆地頁巖氣進行了初步的勘探評估，目前四川頁巖氣可采資源量估計為12萬億立方米，頁巖氣儲量遠大于常規天然氣。四川省頁巖氣資源主要成分為甲烷，熱值高、污染少，是非常好的清潔能源。目前四川省頁巖氣勘探開發的投資主體有 5 家，分別是中石油下屬單位西南油氣田公司、浙江油田公司、四川長寧天然氣開發公司、中石化下屬單位西南油氣分公司和勘探南方分公司。這些公司已在威遠、長寧、筠連區塊獲得氣井 42 口，投入試采井 11 口，累計產商品氣 1.4 億立方米。四川省正在加快進行頁巖氣的鉆井勘查工作，估計 2015 年底提交四川省首份頁巖氣探明儲量報告。
二、頁巖氣開發中存在的問題與戰略
（一）頁巖氣開發中存在的問題
雖然近年來國內天然氣產量大幅度增長，但一直跟不上天然氣需求增長速度，我國天然氣缺口正逐漸擴大，發展頁巖氣具有良好的市場前景。北美已形成一套先進有效的頁巖氣開采技術，并且大規模投入應用，降低了成本，提高了單井產量，實現了頁巖氣低成本高效益開發，為我國頁巖氣勘探開發提供了借鑒。為了鼓勵頁巖氣開發，國家能源局根據《頁巖氣發展規劃（2013-2015年）》以及現有的相關法律法規，制定了頁巖氣開發的優惠和補貼政策，支持頁巖氣相關研究和勘探開發試驗，推動了頁巖氣產業發展。然而，頁巖氣開發中還有許多問題需要解決。
1、關鍵技術待突破
頁巖氣開發尚處于起步階段，關鍵開發技術還沒有完全掌握，一些適合本土化的關鍵技術還需突破。
2、生態環境嚴制約
四川盆地頁巖氣多位于山地和淺丘地區，這些地方土地肥沃，人口稠密，平地面積小，交通不便，水源有限，生態環境也比較敏感，其中水資源可能會成為嚴重制約頁巖氣快速發展的重要因素。
3、監管體制不健全
頁巖氣勘探開發的管理體制尚不健全，行業準入標準、退出機制、監管機制、資源流轉等缺乏相應的法律法規和管理辦法，難以形成有效的監管。
4、管網壟斷難放開
目前天然氣管網的建設和運營主要是由三大國有石油公司掌握，它們既是投資主體、建設主體，也是運營主體，這種管網壟斷現狀不利于投資主體多元化。
5、投資收益見效慢
四川頁巖氣開發處于初級階段，很多工作尚需探索，資金投入相對較大，實施周期較長，投入產出不確定，投資收益存在風險，影響了投資者積極性。
（二）頁巖氣的開發戰略
基于頁巖氣開發中存在的問題，從時間維度考慮，頁巖氣開發戰略可以分為加速開發戰略、穩步開發戰略、延遲開發戰略。
1、加速開發戰略
趁著美國頁巖氣革命的熱潮，加快制定頁巖氣開發支持政策，鼓勵和國內外石油公司合作，借鑒國外先進的頁巖氣開采技術和管理經驗，增加資金投入，全面開展我國頁巖氣地質勘探調查評價，選擇優質區塊，進行產能評價，加快開發速度，搶占市場先機，盡快實現商業生產，以滿足中國經濟穩步增長和人民生活水平快速提升的能源需求。
2、穩步開發戰略
鑒于我國頁巖氣田地質復雜，分布廣等特點，也未完全掌握頁巖氣開發的水平井分段壓裂專門技術，如果依靠自主研發，還需要較長時間。國內石油公司開采頁巖氣經驗不足，存在許多未知因素，需要不斷實踐積累經驗。加之頁巖氣開發存在較大環境風險，需要通過認知區塊地質情況、創新相關技術、完善監管體制，才能減少環境破壞。因此，首先應該劃出區塊試點開發，不斷試驗，探索符合我國頁巖氣田地質特點的開發方式與開采技術。待開發技術成功突破，技術完全國產化，開發效益明顯提高，環境污染全面解決，再根據國內外天然氣市場供需狀況，逐步而有序地開發中國頁巖氣資源。
3、延遲開發戰略
利用延遲開發期間，對我國頁巖氣進行全面的勘察評估，掌握資源分布與儲量水平，再劃出區塊試點開發，探索適宜的頁巖氣開發技術和管理經驗。待國內外能源供需矛盾突出，油價大幅上升，自有開發技術成熟，中國頁巖氣開發既有可能性又有必要性時，再有條不紊地開發中國頁巖氣資源。
三、推動頁巖氣開發的政策措施
（一）優化頁巖氣勘探開發投資運行機制
頁巖氣分布范圍廣泛，應該進一步放寬頁巖氣的準入標準，讓更多的企業參與進來，除了中石油、中石化和中海油以外，包括其它央企、民企、外企等，央企有資源、民企有資金、外企有經驗和技術，可以實現優勢互補。因此政府需要制定民間資本、國有資本等以獨資、參股、合作或提供專業服務等方式參與頁巖氣開發的具體辦法。同時，政府應致力于培育礦權市場和中介機構，通過頁巖氣產權流轉方式（發現權、探明權、探礦權采礦權流轉）實現風險資本流通，利用資本市場不斷豐富頁巖氣勘探開發的融資渠道。
（二）強化對頁巖氣科技攻關的支持力度
省政府應充分利用西南石油大學、成都理工大學等高校和科研單位的技術人才優勢，加大對頁巖氣相關技術攻關，專門設立頁巖氣資源研究基金，在科研經費和科研立項上予以重點支持。同時充分發揮新都區和西南石油大學共建的能源裝備制造基地的集聚效應，加大對頁巖氣裝備制造企業的扶持，選取有創新性的技術成果予以重點支持。建立高端技術人才培訓和引入機制，重點培養和引進地質評價、工程工藝、實驗分析與裝備研發制造領域的領軍人才，在四川造就一批素質優良、技術精湛、梯次合理、能夠支撐頁巖氣勘探開發的專業技術隊伍。
（三）建立頁巖氣勘探開發相關行業標準
頁巖氣的勘探開發程序，頁巖儲層評價，分析實驗方法，儲量計算方法，產能評價方法都沒有統一的行業標準。因此急需制定符合實際的頁巖氣勘探開發行業標準。
（四）健全頁巖氣開發環境監管評價體系
現有的常規油氣開發環境監管法律法規體系，是進行頁巖氣開發環境監管的基礎，在此基礎上應加快制定針對頁巖氣開發的環境監管法規、生產技術標準和規范，尤其要針對壓裂液污染防治、返排水回收利用等方面出臺專門監管細則，建立全過程環境監管評價機制。在頁巖氣開采初期，環境監管要確定環保準入條件，在開發過程中，要根據各環節的不同特點，對頁巖氣開采、運輸、儲存和處理等全過程進行環境風險評估，建立環境風險預警機制。
政府應將頁巖氣環境監管作為促進頁巖氣產業健康發展的一個重要手段，建立完善我國頁巖氣開發過程的環境保護監督管理機制。由于頁巖氣開發的迫切性和特殊性，環境監管應以遵循“預防為主，科學發展，保護與開發同步”的原則。針對不同區域的生態環境特點及敏感脆弱程度，結合規劃相關要求以及可能產生的環境問題，分區分類推進頁巖氣開發環境管理。從生態安全保障的角度，優化國土空間開發格局，劃分禁止開發、限制開發和優先開發區域。
（五）協調頁巖氣開發相關主體利益關系
頁巖氣開發要處理好相關主體利益。①中央與地方政府的關系： 對于頁巖氣開發，中央政府與地方政府的利益主要來源相關稅費征收，但兩者利益分配比例存在較大差異，應該改革現有的油氣資源稅收分配體系，提高地方政府的稅費分配比例，調動地方政府積極性。②政府與企業的關系：由于頁巖氣開采周期長，投資周期回收慢等特點，需要政府出臺相應的稅收優惠、財政補貼和價格市場化政策，給予開發企業相應的支持，降低頁巖氣開發風險，提高企業參與熱情，帶動相關產業發展，加速地方經濟發展。③企業與民眾的關系：頁巖氣開發需要占用大面積的土地，而土地是當地民眾生活的根本來源，除了地方政府出面協調兩者之間的利益關系，還應該按照國家規定給予合理的征地補償。另外，企業應具有社會責任感，考慮到頁巖氣開發環境風險大，認識到生態環境與群眾生活的緊密關系，建立完善環境影響評估機制、污染預防機制、環境監測機制、環境監督機制、污染治理措施及相關制度等，讓群眾參與到環境監督中，建立公平、公正、公開的企業與民眾關系協調機制。④企業之間的關系：隨著頁巖氣市場準入門檻的降低，投資主體已逐步多元化，競爭越加激烈。但作為獨立礦種的頁巖氣，加上采用招投標方式競爭，與其他礦種存在礦產重疊問題，政府需要協調礦權關系，加大開采監查力度。
（六）完善頁巖氣財政補貼與稅收優惠政策
頁巖氣開發具有生產周期長、開采成本高、風險大、回收慢等特點，政府的激勵政策是頁巖氣持續穩定發展的有力保證。政府對頁巖氣開發已出臺一系列的扶持政策，主要是稅收優惠及補貼政策。補貼由中央和地方兩部分組成：中央給予0.4元/立方米，地方根據實際情況確定（美國最初的每桶油當量產量補貼3美元（即0.0181美元/立方米），最高補貼曾達到0.0495美元/立方米）。根據當前市場價格和開采成本之實際情況，中央和地方兩部分補貼之和應該增加到0.6-0.8之間，以維持頁巖氣開發者合理利潤。除財政補貼外，還應及時實施多項稅收優惠、稅收減免、稅收補貼等激勵政策，并資助頁巖氣資源調查評價、科研院所科技攻關、勘查開發示范建設項目。在頁巖氣開發商業化階段，政府可以逐漸減少或取消優惠補貼，而采用靈活的稅收調節政策。
頁巖氣開發要循序漸進、穩步推進，不要一哄而上、全面開花。其原因在于：一是適合我國特定地質條件的頁巖氣開發技術尚不成熟，有待進一步的探索試驗，積累經驗，尋求突破。其次，在能源價格偏低的情況下，頁巖氣開發成本可能比銷售價格還高，從經濟學的角度看，這是不合理的。現在為什么投資者有開發的熱情，主要是基于政府的補貼和未來能源價格上漲的良好預期。另外在世界能源整體供過于求的大環境下，受益于我國連年的進出口順差，我國應動用外匯，更多的從國外進口優質能源，降低國內能源的開發量，尤其是石油和天然氣。一句話，如果加快頁巖氣開發，實行全面推進，可能因技術問題使頁巖氣采收率較低而浪費資源，可能因成本-價格-補貼問題而扭曲社會資源配置，可能因擴大自產減少進口問題而坐失世界能源形勢之良機。所以頁巖氣開發上策是劃出區塊、探索開發、積累經驗、攻克技術、降低成本、等候時機、由點到面、穩步發展。
