推進國有企業改革應當以問題為導向。當前各方面對國有企業的問題比較一致的看法是，一些企業市場主體地位尚未真正確立，現代企業制度還不健全，企業辦社會職能和歷史遺留問題未完全解決等。除此之外，還有一些長期積累的尖銳矛盾有待進一步認識。

一、國有資本回報較低

近年來，國有資本增長速度較快，形成了龐大的規模，但上繳國家的利潤較少。以中央國有及國有控股企業（下簡稱“央企”）為例，2014年資產總額53.7萬億元，國有資本（即國有權益，中央企業國有資本=中央企業資產總額-負債總額-少數股東權益）13.7萬億元，中央國有資本經營收入1410.9億元；2015年中央企業資產總額64.2萬億元，國有資本14.6萬億元，中央國有資本經營收入1612.9億元。2014、2015年，中央企業上繳利潤與總資產之比為0.26%和0.25%，上繳利潤與國有資本之比為1.03%和1.10%，均低于同期銀行存貸款利率，也低于同期通貨膨脹率。2016年，中央財政本級支出2.7萬億元，其中中央國有資本經營預算支出僅占5.7%。

即便是數額不大的國有資本預算，也主要用于國有企業。以2016年為例，當年國有資本預算1551.23億元，中央調入一般公共預算用于保障和改善民生支出僅占預算支出的19%。其它中央國有資本預算主要用于解決國有企業歷史遺留問題、國有企業改革成本支出、國有資本金注入、政策性虧損補貼等方面。2016年地方預算支出1067.82億元，主要是中央國有資本經營預算增加對地方轉移支付，用于支持“三供一業”分離移交、廠辦大集體改革等。

雖然從2014年到2015年中央企業的資產總額增長了10.5萬億元，國有資本增長了9300多億元，但中央企業上繳國家的利潤只增長了202億元。這說明國企將大量的經營收益留在企業，這些新形成的國有資產大都是沉沒資產。雖然看上去資產規模很大，但由于缺少流動性，無法靈活地退出低回報行業投入高回報行業，限制了國有資本增值的空間。

二、國有企業自主權收縮

國有企業的自主權主要包括經營權、定價權、銷售權、采購權、投資權、用人權、分配權。1978年到1986年，國有企業改革第一階段就是擴大自主權。1987年至1992年在國企推行經營承包制，企業自主權進一步放大。但是目前，有關部門對國有企業的管理越來越細。國有資產監管體系包括了董事會管理、監事會管理、股東會管理、投資管理、產權管理、評價考核、反腐敗、三重一大、風險預警等廣泛的內容。

這里僅以評價考核為例。1982年國家對國企的考核是16項經濟效益指標，1992年為6項。1999年，財政部建立了8項基本指標、16項修正指標和8項評議指標的三層考核體系。目前有關部門對央企績效考核指標有30項；對企業領導人的考核指標有40項，包括24項年度指標和16項任期指標。這一龐大的指標體系直接影響著企業的經營決策。

三、國有經濟布局不合理

新中國成立后，我國在建立完整的國民經濟體系和工業體系中，受蘇聯計劃模式的影響較深。在建設布局上，主要滿足封閉條件下國內供給和需求平衡的需要。經過三十多年改革開放，國有經濟退出了一些競爭性行業，但總體上延續了計劃經濟時期的格局。

當前，有關部門確定的國有資本投資方向主要包括以下幾方面，一是關系國家安全，需要保障能力顯著提升的行業，包括國防、能源、交通、糧食、信息、生態等；二是關系國計民生和國民經濟命脈，需要控制力明顯增強的行業，包括重大基礎設施、重要資源以及公共服務等；三是需要影響力進一步提高的行業，包括重大裝備、信息通信、生物醫藥、海洋工程、節能環保等；四是需要帶動力更加凸顯的行業，包括新能源、新材料、航空航天、智能制造等。

這種布局帶來的問題是，國有經濟分布過寬，整體素質不高，資源配置不盡合理。很多定義為國家安全和國民經濟命脈的行業，在計劃經濟和冷戰時期大都供給不足，需要國家嚴格計劃、重點投入?，F在這些領域基本實現了供求平衡、供大于求，甚至是出現產能過剩。今后國家對哪些領域、哪些環節仍然需要國有經濟保持控制力、影響力，恐怕需要作出新的考量。

四、國企在一些領域集中度較高

在部分基礎產業領域，少數國企占有經濟總量的大部分，如石油石化、地質勘查主要是三大油氣企業和延長油氣，電力主要是兩大電網企業和五大發電集團，鐵路以一家國企為主。衛生體育福利、教育文化廣播、科學研究領域大都是輕資產單位，運營主體也主要是國有單位。

一個行業如果是高產業集中度和單一國有經濟為主，往往會排斥潛在市場主體進入、抑制競爭，造成價格杠桿失靈。消費者在這些領域缺少選擇權，會出現產品使用成本提高、相關產業競爭力下降的現象。比如，電網企業在電力市場上是單邊購買者，靠買電賣電獲取價差收入。國家對燃煤火電上網電價和銷售電價按照煤電聯動的原則調整電價。由于發電方與用電方不能直接交易，煤價變動無法直接反映在電價變動上。近6年來，我國電煤價格跌幅超過一半的情況下，上網電價和銷售電價仍基本保持煤價高點時的水平。下游工商企業沒有因為電煤價格下跌相應降低用電成本。

（范必：長安街讀書會成員、國務院研究室巡視員）

本文來源：5e中國能源網